О проблемах административно-территориального устройства современной Украины, изменении полномочий и распределении финансов.
О проблемах административно-территориального устройства современной Украины
«Российская пропаганда монтировала мысль, что Украина — это искусственное временное образование, а поэтому, так или иначе, возникнет вопрос ее раздела». М. С. Днистрянский
В гостях у «БИНТЕЛ» Мирослав Степанович Днистрянский, украинский ученый в сфере политической географии и геополитики, исторической географии, этно- и демогеографии. Доктор географических наук. Доктор общественно-экономических наук Украинского Свободного Университета в Мюнхене. Профессор кафедры географии Украины Львовского национального университета имени Ивана Франко. В сфере этнографии, исторической и политической географии М. С. Днистрянский проанализировал формирование государственных границ, изменения этнических границ на территории Украины, обосновал общие тенденции эволюции административно-территориальных систем, общественно-географические принципы и критерии их совершенствования. Исследуя геополитическую проблематику, разработал концептуально-методологические основы геополитики как научной аналитики и общие принципы конструктивной геополитической деятельности. Обосновывает оптимальность системы национальных государств и этнонациональных федераций для современного и будущего мироустройства, предпосылки уравновешенного и бесконфликтного развития территориально-политических систем.
Борисфен Интел, Украинa: — Мирослав Степанович, Украина в настоящее время должна решить множество неотложных проблем, причем, практически одновременно и в очень непростых обстоятельствах. Одной из актуальных для нее тем является административно-территориальное устройство (АТУ), которое, я бы сказал, переплетается с вопросами внутренней и внешней политики. АТУ — это система, определяющая основные территориальные пропорции жизнедеятельности общества. Она должна выполнять определенные функции, необходимые государству. Попытка изменить в настоящее время в Украине такое устройство — это требование времени, когда нужно подстраиваться под окружающий мир, или потребность какого-то движения «во имя движения»? Насколько профессиональны эти процессы? И если такие изменения необходимы, то они будут в виде эволюционных или революционных?
Мирослав Днистрянский: — Действительно, вопросы изменения административного территориального устройства являются достаточно актуальными, но это касается не столько проблемы изменений территориального устройства, сколько изменения административных полномочий и распределения финансов. То есть, есть потребность реформы административной и налоговой составляющих, а не непосредственно территориального раздела на административные единицы. В то же время в предложениях территориальных изменений действительно просматривается стремление к «изменениям ради изменений», а не ради какого-то улучшения. Почему? Потому что существующая система, при всех ее недостатках, очень крепко укоренилась в обществе. Ее трансформация может закончиться большим хаосом, в том числе и массовым недовольством граждан. Не будет чего-то заметно позитивного, лишь возникнет немало проблем. По этому поводу в среде политиков и управленцев имеется несколько распространенных иллюзорных подходов, и они прослеживаются в наших СМИ. Это, в частности, установка на укрупнение низовых административных единиц (сельсоветов, районов), возможно, даже областей. Такие предложения не имеют серьезного обоснования, и их нельзя назвать конструктивными, потому что не просчитаны последствия укрупнения. А к чему это может привести? Увеличит расстояние между административными центрами и населенными пунктами. А это увеличение спровоцирует такое социальное явление как периферийность. То есть, чем больше населенный пункт будет отдаляться от административного центра, тем больше у него шансов стать депрессивным, со всеми вытекающими обстоятельствами. Например, если мы в два раза увеличим размеры района, то, по меньшей мере, в четыре раза увеличится площадь периферийных (отдаленных) территорий, которые в народной среде называют глушью. А периферийное развитие — это предпосылка социально-экономической отсталости. Поэтому в целом такой подход к реформированию АТУ является социально деструктивным, а ввиду того, что его реализация вызовет огромное недовольство граждан, — и политически опасным.
Нередко слышны аргументы, что, мол, у бедных сельсоветов и районов не имеется надлежащих ресурсов, поэтому им выгодно объединиться. Это тоже неправильно, ведь посредством механического объединения двух бедных районов нельзя получить один состоятельный. Также простое перераспределение налогов еще не сделает такие административные подразделения богатыми. Лишь укрепление экономической базы низовых административно-территориальных единиц посредством организации производства и сферы услуг может улучшить их социальное положение.
— А если в масштабе государства необходимо будет укрупнять области?
— Это вообще будет катастрофа. Во-первых, это выльется в негативные социальные последствия. Увеличатся расстояния к новообразованным центрам, ухудшится доступ населения к административным услугам, увеличатся издержки на то, чтобы к ним добраться. Также из-за потери своего статуса бывшие областные центры придут в упадок. Например: после объединения Дрогобычской и Львовской областей город Дрогобыч, имевший до того момента социально-экономический потенциал на уровне областных центров, опустился до уровня обычного районного центра. Тоже случилось и с городом Измаил после объединения Измаильской и Одесской областей. И вместо того, чтобы активизировать социально-экономическую жизнь в малых и средних городах, мы, наоборот, лишаем их перспективы, а развивая лишь несколько новообразованных центров, опять же культивируем периферию. Во-вторых, есть такая геополитическая закономерность: увеличиваются размеры административно-территориальных единиц высшего уровня — увеличиваются их претензии на расширение полномочий, а впоследствии — и требования в вопросах автономии или федерализации государства в целом. Иногда под предложением укрупнения областей также скрываются коварные планы по созданию территориальных условий федерализации. Ведь к чему приведет укрупнение областей? К созданию административных единиц высшего уровня, размеры которых сравнимы с размерами средней европейской страны, что не характерно для унитарных государств.
— Каковы Ваши предложения по совершенствованию административно-территориального устройства? С учетом нынешних событий в Украине…
— Исходя из сегодняшних реалий, коренные административно-территориальные изменения в Украине сегодня проводить нельзя! Еще раз повторяю: нецелесообразно укрупнять территориальные единицы — ни сельсоветы, ни районы, ни, тем более, области. Можно дать согласие лишь на некоторые изменения, но лишь в том случае, когда в этом будет необходимость. И то лишь после того, как будут просчитаны последствия. Например, если из-за демографических или экономических неурядиц опустеет какая-то местность, то очевидно, что совсем небольшие села так или иначе надо будет объединять в один сельсовет. Для этого сейчас имеются необходимые механизмы.
Могу предложить и другой реальный вариант совершенствования. Имеется в виду целесообразность объединения в одну административную единицу городов областного подчинения и административных районов, центрами которых они являются, но к которым не принадлежат. На сегодняшний день это две административные единицы одного уровня (например, город Самбор и Самборский район, город Стрый и Стрийский район и др.).
— И два разных руководства?
— Да, и два разных руководства. В самом существовании таких административных единиц заложены общественно-географические противоречия: 1) город и прилегающая местность административно отделены. А если сейчас ставится вопрос о предоставлении больших экономических полномочий административным единицам, то возникает вопрос — как выживать сельским административным районам, у которых нет города — опорного центра? 2) центрами районов являются населенные пункты, этим районам не принадлежащие. Следовательно, учитывая то, что отрывать город как центр от обслуживаемой территории вообще нельзя, то целесообразность объединения городов областного значения и соответствующих административных районов логична и экономически выгодна. Такие изменения однозначно способствовали бы сбережению государственных средств и улучшению взаимоотношений центра и обслуживаемой территории.
В то же время статус городов областного подчинения целесообразно сохранить за городами, выполняющими специальные промышленные, рекреационные или транспортные функции и не являющимися районными центрами (например, Трускавец, Моршин, Чоп, Червоноград и др.).
Что касается распределения полномочий, то необходимо ставить вопрос не столько о децентрализации, как о балансе интересов. То есть, расширяя права местного самоуправления, нельзя забывать и о необходимости выстраивания общегосударственной вертикали. В противном случае произойдет не только децентрализация, но и полная потеря государственного влияния на некоторых территориях.
— Вы не без основания подчеркиваете, что АТУ должно способствовать укреплению территориального единства государства, оптимизации расходов на административные услуги и тому подобное. Можем ли мы сейчас провести эффективные административные изменения? И не зависит ли это от позиций больших финансовых бизнес-групп?
- В принятии решений не должно быть коммерческой составляющей отдельных бизнес-групп. Много реформ в Украине нужно проводить безотлагательно и незамедлительно. Это касается здравоохранения, ведения бизнеса, налогов, образования и др. Вместе с тем, к административно-территориальным изменениям надо подходить очень взвешенно. Даже в стабильных развитых государствах на их проведение отводилось несколько лет. И еще столько же времени длилась подготовка. В целом возможны ли у нас конструктивные изменения? Безусловно, да. Но для этого необходимо отделить политическую деятельность от бизнеса. То есть, в принятии решений не должно быть коммерческой составляющей отдельных бизнес-групп. Это очень важно во всех сферах, в том числе и в вопросах территориального управления. Конечно, идеи самоуправления больших регионов, которые бы объединяли несколько современных областей, выгодны большим финансовым экономическим, олигархическим группам, стремящимся увеличивать свое межрегиональное влияние. Это, в частности, и донецкие, и днепропетровские, и одесские крупные бизнес-среды, мечтающие установить свое влияние соответственно на весь Донбасс, Приднепровье или Причерноморье. Но такие их амбиции, как я уже отмечал, опасны для целостности государства, социально-экономически нецелесообразны.
- А вот как в этом контексте Вы рассматриваете попытки образовать на востоке Украины так называемые ДНР и ЛНР?
— ДНР и ЛНР — это, в первую очередь, проекты российских спецслужб, специальный инструмент давления на Украину и ее политику. Очевидно, что нет никаких объективных оснований для их образования. На каком-то этапе эти проекты поддерживали и различные донецкие экономико-политические образования, но в настоящее время именно Кремль полностью контролирует там ситуацию.
— В связи с проблемой реформирования территориального устройства Украины часто ссылаются на опыт других государств, например Испании, Германии, Великобритании, где уже предоставлены большие автономные полномочия регионам. Россия также позволяет себе давать советы Украине по поводу якобы необходимости её федерализации.
- Настаивая на федерализации Украины, Россия в то же время сама придерживается политики жесткой централизации.При подходах к государственно-территориальному устройству необходимо в первую очередь учитывать ситуацию, сложившуюся в нашей стране. Здесь нельзя искать аналогии, механически перенося без переосмысления чей-то опыт на украинские реалии. У нас не такие историко-географические и этнополитические предпосылки, как, скажем, в Испании, ФРГ или Великобритании. Например, такие автономные области Испании как Страна Басков или Каталония — это фактически отдельные самобытные страны, и в этнокультурном, и в историческом аспектах. Поэтому их автономия вполне логична. В то же время федеральное устройство Германии было навязано странами-победителями после Второй мировой войны. Это же можно сказать и об Австрии. То есть, это не является инициативой этих стран. Их сделали федеральными, предотвращая возможность образования излишне централизованного унитарного государства. Таким методом государства-победители пытались предотвратить возможный реваншизм. В то же время у Великобритании имеются свои отличительные предпосылки. Шотландия, например, обладает большим историческим опытом государственности. Таких предпосылок в Украине нет. Поэтому все эти варианты нельзя примерять к Украине. У нас иная ситуация, поэтому в подходах к изменениям в территориальном управлении необходимо исходить из таких реалий, как размещение населения и расположение населенных пунктов, особенности путей сообщения и тому подобное. Необходимо помнить, что, настаивая на федерализации Украины, Россия сама придерживается политики жесткой централизации. А в целом отметим: все разговоры о федерализации Украины являются однозначно деструктивными. Очевидно, что этой федерализации добивается в первую очередь Путин, чтобы обозначить пределы последующего раскола и в перспективе спровоцировать почти легальный распад нашего государства. Я также против образования административных единиц на основе исторических областей (Галичины, Волыни, Слобожанщины, Таврии), потому что их образование было следствием вмешательства преимущественно извне, а теперешнее возобновление никоим образом не будет способствовать объединению нации.
— А теперь несколько вопросов на тему внутренней и внешней политики. В частности, сейчас много говорят, что финансово-олигархические группы могут блокировать прогрессивные изменения. Как Вы относитесь к этой проблеме?
— Такая проблема действительно имеется, потому что влияние финансово-олигархических групп на политическую жизнь слишком заметное. Это касается и контроля над средствами массовой информации, политическими партиями и даже государственными структурами. Но все эти вопросы опять же нельзя гиперболизировать. И здесь я остаюсь оптимистом. Очевидно, что отстаивая интересы нашего государства, такое их влияние необходимо ограничивать, в том числе и в экономической жизни, но все же нельзя ставить вопрос о разрушении их бизнеса, потому что за ним стоит реальный сектор экономики. Поэтому, используя все рычаги влияния институтов гражданского общества, большой бизнес необходимо поставить в такие рамки, чтобы он работал в интересах всего общества. То есть, чтобы средства не переводились в оффшоры, должным образом уплачивались налоги, осуществлялись инвестиции, проводилась соответствующая социальная политика. Параллельно необходимо поднимать средний и малый бизнес. Но проблема реформ связана не только с большим бизнесом. Тревожит и то, что сейчас не наблюдается необходимых позитивных импульсов, касающихся оздоровления общественной ситуации в Украине, ни со стороны Верховной Рады, ни со стороны Правительства.
— Как Вы оцениваете внутренне-геополитическую ситуацию в Украине?
— Вопреки позитивным моментам, связанным с общим противодействием российской агрессии, проблема целостности украинского общества, его консолидации остается актуальной. И это все объясняется тем, что государством на протяжении всего периода независимости не велась политика культурного, социально-политического сближения разных регионов. Напротив, начиная с двухтысячного года, целенаправленно предпринимались меры по углублению межрегионального отчуждения. В средствах массовой информации постоянно появлялись материалы, спекулирующие на культурных особенностях разных регионов Украины с той целью, чтобы их отдалить, противопоставить друг другу. На многочисленных политических шоу предоставлялась трибуна маргинальным политикам, в первую очередь пророссийским, систематически провозглашавшим деструктивные лозунги, разъединяющие общество. Искусственно муссировались темы, вызывавшие разную реакцию в обществе.
— Ну, они и стремились к тому, чтобы реакция была именно такой, их удовлетворяющей.
— Например, утверждали, что у нас настолько разный исторический опыт, разные традиции в регионах, что фактически невозможно найти какие-то общие ценности. Но это большое лицемерие! Тот, кто знает историю, скажет, что большинство исторических событий как раз объединяют Украину. Да, действительно, регионы развивались в составе разных государств, но определяющим было стремление к суверенитету и объединению в одно государство. Это наблюдалось и на Волыни, и в центральной Украине, и Закарпатье, и на Востоке, и на Юге. Вспомните, и Харьков многократно был центром культурно-политического самоутверждения украинцев и в ХІХ, и в ХХ ст. Фактически, у нас единый исторический процесс при имеющихся одинаковых взглядах на большинство моментов истории. Например, в истории никто не отрицает роль Киевской Руси и Галицко-Волынского государства. Все положительно оценивают выдающийся феномен украинского казачества. Все общество поддерживает украинских деятелей культурного возрождения ХІХ ст. — Т. Шевченко, И. Франко, Л. Украинку, представляющими разные исторические регионы. Думаю, по этому поводу ни у кого нет никаких предостережений. Так же большинством положительно воспринимается создание УНР, воссоединение УНР и ЗУНР, провозглашение Карпатской Украины. Таких существенных принципов было вполне достаточно для выработки общенационального подхода к пониманию истории и государственных интересов в этом вопросе. Эти единые ценности необходимо было развивать и положить в основу информационной политики по консолидации государства. Но у нас, напротив, постоянно муссировали отдельные моменты Второй мировой и спешили сделать спекулятивные выводы. Причем, и победа во Второй мировой преподносилась как возвеличивание сталинского режима, хотя на самом деле это была победа, в первую очередь, украинского народа над нацизмом.
Следовательно, если бы разные политические силы, в первую очередь пророссийские, не трудились над возведением каких-то искусственных преград, противопоставлений, то сегодня мы имели бы совсем другой результат.
— Считаете, что не было сделано позитивных результативных шагов? Или сделано, но недостаточно?
— Во-первых, было большое давление России. Ведь с приходом к власти Путин избрал курс на возобновление СССР. Пропаганда этого курса проводилась жестко и целеустремленно, были организованы зависимые политические силы, непосредственно выполнявшие приказы из Кремля. Они получали главную установку — расколоть наше общество. С этой целью осуществлялось безумное информационное давление.
Ну и, во-вторых, безответственность украинского политикума стала той почвой, на которой успешно расцвела антиукраинская пропаганда. Об этом я неоднократно писал в своих статьях.
— В современной Украине можно еще определить идеологию и политические силы, способные консолидировать общество?
— Может сложиться впечатление, что украинское общество настолько разное, что найти какую-то идеологическую основу почти невозможно. В действительности же это не так. Да, Украина сейчас заметно дифференцирована политически. Но это не столько последствия объективных процессов, сколько целеустремленного влияния российских спецслужб и подрывных идеологических центров в течение 14 последних лет, стремившихся создать, с одной стороны, большой пророссийский блок, с другой — украинскую радикально-националистическую группировку, локализированную лишь на Западе. Вместе с тем, развитие событий в конце 80-х и начала 90-х годов свидетельствовало о большом влиянии национально-демократических сил (Руха, республиканской и демократической партий), а также некоторых центристских и лево-центристских партий, получивших поддержку во всех регионах Украины. К сожалению, в следующий период эти политические силы разными методами были фактически устранены с политической арены. Но это подтверждает, что национально-демократическая и патриотическая лево-центристская идеологии все же способны консолидировать украинское общество.
— Как Вы полагаете, о каких культурно-информационных приоритетах Украины сегодня можно вести речь?
— Создание нового качества украинской государственности требует новой информационно-культурной революции. Первостепенная задача — исключение из украинского информационного пространства российских идеологических стереотипов, и в первую очередь — исторических. Недопустимой является антиукраинская пропаганда, включительно с кино и даже юмором. Причем, редакционная политика должна затрагивать не только современные российские, но и советские фильмы. Чувствуется острая нехватка украинских разножанровых изданий, подготовленных на высоком интеллектуальном уровне. Важно не только отслеживать враждебные в отношении Украины информационные провокации, но и работать на опережение. Пропагандируя разноязычный украинский патриотизм, необходимо в то же время доказывать, что идентичность и самобытность Украины определяется в первую очередь украинской культурой. Аргументированной должна быть популяризация естественного, не насильственного перехода русифицированных этнических украинцев в украинскую языковую культурную среду для того, чтобы расширить в больших городах украиноязычные культурные ячейки.
— Листая Вашу «Политическую географию и геополитику Украины», напечатанную еще в 2010 году, нашел немало интересного, что можно назвать политическим предвидением сегодняшних событий. Даже на обложке иллюстрация совпадает с нынешними военными картами, где обозначены разным цветом наши Донеччина, Луганщина и… Крым. Мирослав Степанович, это издание стоило бы вручить каждому нашему народному депутату, каждому члену правительства, военнослужащему Генштаба еще четыре года назад и они бы, возможно, были бы готовы к развитию нынешних событий! Более того, мы бы предотвратили сегодняшние военные действия, избежали бы многих серьезных проблем. Вот лишь одна фраза: «Наиболее угрожающий характер имеет пропаганда безосновательных идей федерализации Украины и создания больших административных регионов, которые постоянно проталкиваются разными бизнес-политическими группировками нескольких самых больших региональных центров и которые время от времени озвучивают разные политологи и экономисты».
— Благодарю за такую добрую оценку книги. На самом деле многие эксперты и публицисты отслеживали угрозу, исходящую от России, но, к сожалению, они не были услышаны. Все тонуло в конъюнктурной борьбе за мандаты, должности и тому подобное. К большому сожалению.
— Сейчас можно с сожалением констатировать, что мы не хотели мира, потому что не готовились к предстоящей войне. Точнее, готовились как-то однобоко, опасаясь раздражать россиян. Вот, например, расположение военных формирований в соответствии с безопасностными государственными задачами, реформирование военного управления — это тема, не требующая дополнительного объяснения. Об этом в Вашей книге тоже указывается немало.
— Да, в книге упоминаются и некоторые проблемы организации Вооруженных Сил. И хотя я не специалист в военных вопросах, но с позиций политической географии вносил предложения по реформированию военного управления, оптимизации размещения военных частей. Выражал обеспокоенность и по поводу чрезмерного сокращения нашей армии, происходившего в течение последних десятилетий. Не мог согласиться с уменьшением украинской военной силы на стратегически важных направлениях, в частности, российском. Отметил сформированную асимметрию в военных соотношениях на нашем юге, даже на Крымском полуострове. Писал также и об опасности непосредственного военного вторжения России. Но на то время это почему-то всерьез не воспринималось.
— Меня заинтересовала Ваша мысль в книге о том, что президентом Украины должен быть представитель восточных украинских регионов. Вы об этом писали в 2010 году. В настоящее время Ваши взгляды на этот вопрос не изменились? Кстати, недавно один из наших аналитиков в своем интервью рассказывал, что такой мысли придерживался и В. Чорновил.
— Мы должны искать разные возможности для межрегионального сближения. И консолидация разных частей Украины вокруг фигуры президента Украины является крайне необходимой. Очевидно, что в этих процессах имеет значение и его региональное происхождение. Поэтому, учитывая исторически-географические предпосылки и территориальные соотношения, я выразил мнение о целесообразности и оптимальности такого формата: президент является выходцем из центрально-восточных регионов, сторонником украинской национально-демократической идеологии и социально-рыночной политики.
— В таких сложных для современной Украины условиях важной является позиция других государств, в частности, соседних. А здесь мы иногда слышим о прямых или непрямых территориальных претензиях. Что в основе этих претензий более важно: история, национальный состав населения, экономика?
— Отвечу так: одним из источников территориальных претензий к Украине со стороны политических сил соседних государств было и, частично, еще есть неверие в ее славное будущее. Российская пропаганда монтировала мысль, что Украина — это искусственное временное образование, а поэтому, так или иначе, возникнет вопрос ее раздела. И, соответственно, «добрые соседи», выдвигая территориальные претензии, стремились «застолбить» свои интересы в предвкушении момента дезинтеграции. Объективных же оснований для территориальных претензий к Украине нет. А снять их окончательно сможет лишь её всестороннее укрепление. Нужно быть авторитетом, которого будут не только уважать, но и побаиваться его негативной реакции.
— Полагаете, достаточной ли сегодня является внешняя поддержка Украины?
Внешнюю поддержку Украины считаю масштабной и существенной. Но не всегда достаточной, поскольку и влиятельные политические силы, и даже руководство ряда государств непосредственно находятся под влиянием российских спецслужб. Не совсем надлежащим с самого начала было понимание опасности, исходящие от Кремля. Поэтому, если бы Запад сразу же после вторжения в Крым применил против России радикальные экономические санкции, то мы бы не имели таких многочисленных жертв. Но эффективных санкций было немного, лишь «выражение обеспокоенности».
— И в завершение несколько слов о наших перспективах в противостоянии с Россией.
— Мои предложения не очень оригинальны, потому что возможностей не так уже и много. Сейчас главное — удержать ситуацию. А это возможно, если укрепить силовые структуры, экономику, навести элементарный порядок во власти. А дальше — сделать все для консолидации всех регионов государства, используя большой, еще фактически не задействованный, потенциал информационной политики, в том числе и в отношении внешнего мира. И рассчитывать необходимо, в первую очередь, на свои силы. И если в Украине состоятся позитивные экономические сдвиги, а также и культурное возрождение, то мы сможем успешно противостоять российскому империализму. А возвращение оккупированных украинских территорий должно состояться вследствие распада России, который обеспечат экономические санкции и национально-освободительное движения нерусских народов.