Украина – Россия: О праве налево. Почему, согласно закону Российской Федерации, Крым все-таки не совсем наш.
Украина – Россия: О праве налево
К вопросу о верховенстве права в контексте российской внешней политики, или Почему, согласно закону Российской Федерации, Крым все-таки не совсем наш.
К сожалению, в истории обычно остается приговор истории, а не приговор права. Тем важнее вовремя проанализировать события на предмет их «правовой чистоты». Чтобы в обстоятельствах другой правовой реальности дать возможность потомкам войти не в закрытую, а в только в полуприкрытую дверь нового международного доверия…
Верховенство права и Крым
Анализируя крымскую ситуацию 2014 года, я вынуждена оговориться — меня трудно обвинить в крымофобии. Все последние двадцать лет я читала лекции о статусе территорий, тяготеющих к России. В том числе о статусе Республики Крым. Все эти годы, будучи руководителем научной экспертной группы по этим территориям, писала и говорила о том, что Крым требует большей гибкости со стороны украинских властей и настойчивости со стороны российских политиков.
Еще в 1992 году Верховный совет России считал «необходимым урегулирование вопроса о Крыме путем межгосударственных переговоров России и Украины с участием Крыма» . В связи с проведением 25 июня 1995 года общекрымского референдума Государственная дума предлагала «Правительству Российской Федерации предпринять необходимые шаги для активизации переговорного процесса с Украиной» .
Но мне крайне не понравилось то, как произошло присоединение Крыма к России в 2014 году.
Почему вдруг сейчас? Ведь референдум в Крыму проходит не в первый раз. 22 года молчали, а потом за 23 дня присоединили? Почему только Крым? Ведь еще в сентябре 2006-го аналогичный референдум прошел в Приднестровской Молдавской Республике, на котором 97,1 % избирателей проголосовали за присоединение к России. В итоге присоединение Крыма поставило под угрозу всю европейскую политику после Ялтинской конференции 1945 года, создало опасный прецедент государственного самопровозглашения, уже примененный в Восточной Украине, и больно ударило по экономике России.
Для ответа на все эти «почему» достаточно процитировать мнение выпускницы факультета международных отношений СПбГУ и МГИМО, известной российской журналистки Ксении Собчак: «Правда состоит в том, что российская внешняя политика на Украине была оглушительно провалена, и вместо дипломатических решений в ход пошло политическое мародерство. Можно было бы даже забыть про «нравственность» — ее в политике любого государства всегда меньше, чем расчета. Но ведь те экономические последствия, которые мы все на себе испытаем в ближайшие годы, будут ощутимы для каждого россиянина. В итоге оказывается, что наше государство совершило осуждаемый международным сообществом беспрецедентный политический акт еще и без выгоды, а с ущербом для своей экономики. Крым должен БЫЛ стать частью России… Но эту историческую несправедливость нужно было решать годами переговоров с Украиной, выстраиванием отношений, дипломатическими торгами. А не воровать канделябр из горящего соседского дома, пусть даже этот канделябр был подарен вами по пьяни».
Но, увы, на самом деле все произошедшее абсолютно вписывается в контекст общеправовой российской парадигмы. Именно присоединение Крыма к России является классическим примером нарушения принципа верховенства права путем интерпретации смыслов и манипуляции процедурами.
Особую роль в этой истории сыграл Конституционный суд. Выполняя одно из центральных действий, предусмотренных законодательством при принятии части иностранного государства в свой состав, — проверку на соответствие не вступившего в силу международного договора Конституции, он как минимум восемь раз нарушил свои собственные процедуры и интерпретировал положения закона.
Итак, что же произошло? Для того чтобы это понять, нужно восстановить хронику событий.
По сообщениям информационных агентств, в ночь с 26 на 27 февраля 2014 года группой неизвестных лиц было захвачено здание Верховного совета и Совета министров Автономной Республики Крым (далее — АРК). Над зданиями были подняты российские флаги. 27 февраля было прекращено сухопутное сообщение между Крымом и материковой Украиной. В этот же день Верховный совет АРК объявил о проведении референдума о статусе автономии и расширении ее полномочий. Голосование было запланировано на 25 мая 2014 года. Тогда еще вопрос, вынесенный на референдум, не содержал положений о нарушении территориальной целостности Украины. Целью референдума являлось «усовершенствование статуса АРК, чтобы права автономии были гарантированы при любых изменениях центральной власти или Конституции Украины».
1 марта президент России Владимир Путин запросил у Совета Федерации право на использование ограниченного военного контингента за пределами Российской Федерации и получил карт-бланш на введение войск на территорию Украины для «нормализации общественно-политической обстановки в этой стране». В этот же день дата референдума в Крыму была перенесена на 30 марта 2014 года..
4 марта президент Путин заявил, что Россия не рассматривает вариант присоединения Крыма к России. «Только сами граждане, — сказал он, — в условиях свободы волеизъявления могут и должны определять свое будущее».
6 марта власти АРК и города Севастополя объявили об изменении формулировки вопроса референдума и о переносе голосования на 16 марта. Референдум был проведен в назначенный день. По официально опубликованным данным, за воссоединение Крыма с Россией проголосовали 96,77 % от числа участвовавших в референдуме.
17 марта, опираясь на результаты референдума, Верховный совет АРК провозгласил Крым независимым суверенным государством — Республикой Крым, в которой город Севастополь имеет особый статус.
17 марта президент Путин подписал указ о признании Республики Крым в качестве суверенного и независимого государства. Одновременно Республика Крым обратилась к России с предложением о ее принятии в состав Российской Федерации в качестве нового субъекта Российской Федерации со статусом республики. Парламент Крыма в ускоренном порядке подготовил проект межгосударственного договора о вступлении в состав Российской Федерации.
18 марта Путин начал процедуру принятия Крыма в состав России. Он уведомил правительство и палаты парламента о предложениях Госсовета Крыма и Законодательного собрания города Севастополя о принятии в Российскую Федерацию и образовании новых субъектов. Затем он одобрил и подписал межгосударственный Договор о принятии Крыма и Севастополя в состав России, в соответствии с которым в составе Российской Федерации образуются новые субъекты — Республика Крым и город федерального значения Севастополь. В этот же день Путин направил в Конституционный суд России запрос о проверке подписанного Договора на его соответствие Конституции. Запрос был принят к рассмотрению немедленно, без проведения публичных слушаний.
Утром 19 марта Конституционный суд признал Договор о присоединении Крыма соответствующим Конституции России.
19 марта президент Путин внес Договор на ратификацию в Государственную думу вместе с соответствующими проектами законов.
20 марта Государственная дума ратифицировала договор.
21 марта Совет Федерации ратифицировал договор. Путин подписал законы о присоединении Крыма и Севастополя к России. Договор вступил в силу.
21 марта в составе России был образован Крымский федеральный округ и назначен полномочный представитель президента Российской Федерации в Крыму.
На первый взгляд с точки зрения Федерального конституционного закона «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» (далее — Закон «О принятии») процедура была соблюдена. Действительно, в состав России в качестве нового субъекта может быть принято иностранное государство по их взаимному согласию в соответствии с международным договором. Республика Крым объявила себя таковым государством. Россия это государство признала. Был заключен международный договор. Конституционный суд проверил его на соответствие Конституции. Парламент ратифицировал этот Договор с одновременным принятием соответствующего закона и автоматическим внесением названия новых субъектов в Конституцию. Казалось бы, все гладко.
Но вот момент проверки Договора между Российской Федерацией и Республикой Крым о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов (далее — Договор) Конституционным судом вызывает вопросы. Потому что это центральное юридически значимое действие всей процедуры. В соответствии с частью 2 статьи 91 Закона «О принятии» «международный договор не подлежит введению в действие и применению, то есть не может быть ратифицирован, утвержден и не может вступить в силу для Российской Федерации иным образом, если Конституционным судом установлено его несоответствие Конституции».
Да, конечно, Конституционный суд России оказался в сложном положении. На вынесение решения ему была отведена всего одна ночь. Он оказался перед выбором — остаться в рамках правового поля или пойти на поводу у ситуации. Поэтому постановление Конституционного суда, изготовленное им в ночь с 18 на 19 марта 2014 года, само по себе заслуживает специального внимания.
Проблема Севастополя
Это, пожалуй, один из самых важных вопросов: откуда в Договоре о присоединении Республики Крым взялся город Севастополь и каковы правовые основания его присоединения к России?
Как мы помним, в состав России в качестве нового субъекта могло быть принято иностранное государство. И если Автономная Республика Крым имела достаточное количество государственных признаков, чтобы самоопределиться, самопровозгласиться и быть признанной в качестве независимой иностранным государством, то город Севастополь сделать этого не мог никаким образом. Потому что он не входил ни в Крымскую область на момент разрушения СССР, ни в Автономную Республику Крым на момент проведения общекрымского референдума.
Указом Президиума Верховного совета РСФСР от 29 октября 1948 года №761/2 Севастополь был выведен из состава Крымской области и стал городом республиканского подчинения. Постановлением Президиума Верховного совета РСФСР от 5 февраля 1954 года «О передаче Крымской области из состава РСФСР в состав Украинской ССР» передавалась Крымская область, а не Крымский полуостров. Севастополь к этому моменту уже шесть лет как не находился в ее составе. Передача Севастополя Украине состоялась в результате заключения 19 ноября 1990 года двустороннего договора между Украиной и Россией, в котором стороны отказывались от взаимных территориальных притязаний. Впоследствии данный принцип был закреплен в договорах и соглашениях между государствами СНГ. Об особом статусе города Севастополя в составе АРК говорилось лишь в тексте Конституции Республики Крым 1992 года, вопрос о возврате к которой не получил большинства на общекрымском референдуме 16 марта 2014 года.
То есть на момент подписания Договора Севастополь не являлся иностранным государством и не мог быть принят в состав России по тем же правилам, что и Республика Крым. Для таких случаев в Законе «О принятии» (часть 2 статьи 4) предусмотрена совсем другая процедура: «Принятие в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта части иностранного государства осуществляется по взаимному согласию Российской Федерации и данного иностранного государства в соответствии с международным (межгосударственным) договором, заключенным Российской Федерацией с данным иностранным государством».
Здесь, как и в случае с доратификационным временным применением Договора, Конституционный суд должен был руководствоваться прямой конституционной отсылкой: «Принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта осуществляется в порядке, установленном федеральным конституционным законом» (часть 2 статьи 65 Конституции). Чтобы установить соответствие Договора Конституции, суд был обязан проверить его на соответствие Закону «О принятии». Но не сделал этого. А если бы сделал? Может быть, тогда по-другому пошла бы история? Когда наши внутренние законы нарушаются только по отношению к нам самим, это еще полбеды. Но в данном случае ситуация иная — нарушение внутреннего законодательства нанесло ущерб людям и государствам за пределами страны. И сделал это своими руками один из высших судов России.