Политика США в Центральной Азии 3.0. Часть 2. Интересы и задачи США

Интересы и задачи США в центальноазиатских странах

Проследив путь, пройденный Центральной Азией за последние 25 лет, можно сделать следующий вывод: из-за внутренней ситуации в этих государствах и регионе в целом, геополитического окружения, ограниченности американских интересов и ресурсов она, скорее всего, останется вне досягаемости американской «преобразовательной дипломатии».

За 1992–2014 годы экономическая и военная помощь США пяти государствам Центральной Азии составила менее $6,8 млрд (без учета инфляции): наибольшего размера, $649 млн, она достигла в 2010 году, когда численность американского контингента в Афганистане составила — беспрецедентный случай — 100 000 военнослужащих. Ротация войск в Афганистане происходила через американский транзитный центр Манас в Киргизии, а размах боевых операций США в тот период требовал масштабного тылового обеспечения, одним из важнейших элементов которого был сухопутный транспортный маршрут через Центральную Азию. Следует, однако, отметить, что «Северный маршрут доставки» использовался в основном для перевозки в Афганистан небоевых грузов, а боевое снаряжение переправлялось по воздуху. По мере свертывания боевых операций в Афганистане и при отсутствии у Вашингтона масштабных планов по размещению войск значение для США этого маршрута и, следовательно, всей Центральной Азии постепенно сойдет на нет. Уже в 2014 году американская помощь региону составила всего $148 млн.

Это не значит, что пора отвернуться от Центральной Азии или отказаться от усилий по продвижению американских идеалов, стимулирования качественного государственного управления и экономического развития, а также адекватной поддержки безопасности. Однако ресурсов на реализацию политики США в Центральной Азии, скорее всего, будет немного. Таким образом, в будущем Америке придется соизмерять свои ожидания в отношении государств Центральной Азии и требования к ним с объемом вложений, которые США готовы делать в этот регион. В этих условиях необходимо определить, какие интересы Америки совпадают с интересами других крупных держав — прежде всего России и Китая — и как этим воспользоваться.

Энергетическое и экономическое сотрудничество

США по-прежнему заинтересованы в создании в Центральной Азии регионального энергетического рынка, связанного с Афганистаном, Европой, Южной и Восточной Азией. Пока что усилия США сосредоточивались на реализации плана по строительству газопровода из Туркмении в Афганистан, Пакистан и Индию (ТАПИ). В декабре 2015 года в Туркмении прошла церемония закладки ТАПИ с участием лидеров всех четырех государств. Однако реализация этого проекта остается под вопросом. Туркмения оказалась трудным партнером, и, возможно, у нее попросту не хватит газа, чтобы полностью выполнить все свои контрактные обязательства. Кроме того, сохраняются проблемы с финансированием строительства, а также долгосрочные угрозы его безопасности в Афганистане и Пакистане. Ядерное соглашение «5+1» с Ираном также может повлиять на развитие событий на энергетическом рынке в регионе — не исключено, что будут возобновлены трубопроводные проекты и другие связи между Центральной и Южной Азией.

Коммерческим интересам США отвечает и другой путь — расширение регионального экономического сотрудничества и диверсификация экономики стран Центральной Азии за пределы добычи и экспорта природных ресурсов. Соединенным Штатам следует воспользоваться вступлением Казахстана во Всемирную торговую организацию в 2015 году, а также готовностью этой страны и Киргизии подчиниться стандартам Инициативы прозрачности в добывающих отраслях (ИПДО) — чтобы подтолкнуть центральноазиатские государства к сотрудничеству с международными финансовыми институтами. Это поможет сделать деловой климат в этих странах более открытым и правовым. Стимулирование прозрачности и подотчетности в этой области могло бы способствовать достижению целей США по распространению в регионе верховенства закона.

Региональная интеграция и Новый шелковый путь

Усиление региональной интеграции государств Центральной Азии давно уже является одной из целей политики США. Как отмечалось выше, главный проект в этой области — американская инициатива Новый шелковый путь (НШП). Однако из-за того, что Соединенные Штаты не готовы поддержать этот проект финансово, его реализация скорее разочаровывает, а долгосрочные перспективы НШП — да и возможности региональной экономической интеграции в целом — в лучшем случае проблематичны. Это связано с несколькими причинами.

Государства Центральной Азии, за исключением Туркмении, не проявляют готовности ни осуществлять региональную экономическую интеграцию, ни создавать транспортную сеть, которая связала бы регион с соседями из Южной Азии.

Правительства этих стран стремятся к улучшению отношений с Индией и Пакистаном, но не желают сближаться с Афганистаном и подозревают, что реальный мотив инициативы НШП связан с поддержкой Вашингтоном Кабула, а не с интересами государств Центральной Азии в области экономики и безопасности.

 Индия — самый важный из потенциальных участников НШП — относится к проекту без энтузиазма, а Китай обхаживает Пакистан и Афганистан, предлагая свои инвестиции в инфраструктуру.

 Россия настроена против НШП, поскольку опасается, что эта инициатива подорвет влияние Москвы в регионе, переориентировав центральноазиатские государства на юг.

 Китайский проект «Экономический пояс Шелкового пути» представляет собой для Центральной Азии убедительную альтернативу НШП, и к тому же он обеспечен 46-миллиардным фондом, а также возможностью получить финансирование от недавно созданного Азиатского банка инфраструктурных инвестиций.

К проекту пока не присоединился ни один из потенциальных региональных участников. Есть и другие препятствия: неспособность правительства США на сегодняшний день найти частных инвесторов для НШП, а также политические, правовые, организационные проблемы и отсутствие гарантий безопасности для бизнеса в Центральной Азии. Удастся ли Китаю реализовать свои амбициозные и дорогостоящие планы, пока неясно. Но даже если Пекин урежет их наполовину или больше, США вряд ли смогут взять на себя сравнимые финансовые обязательства по собственному проекту.

Непрочность государств

Страны Центральной Азии страдают от внутренних болезней: неэффективного управления, коррупции, несоблюдения закона, отсутствия экономических возможностей у многочисленных групп населения. Все это отрицательно влияет на прочность государства. Прогнозировать, рухнет ли слабое или распадающееся государство — и если да, то когда, — задача по определению трудная. Даже Киргизия и Таджикистан, слабейшие из стран Центральной Азии, держатся, несмотря на не раз звучавшие прогнозы о неизбежном крушении.

Предотвратить крушение государства — задача не менее сложная. Помимо значительных ресурсов, для этого необходимо согласие и сотрудничество правительства этого государства. Обычно Америка рекомендует сделать госуправление и экономику более открытыми и прозрачными — но такое предложение не соответствует преференциям властей центральноазиатских стран, а потому, скорее всего, его проигнорируют или саботируют. Это ограничит для США возможности вмешаться в случае возникновения серьезной угрозы — Америка вряд ли сможет сделать больше, чем встать на защиту какого-либо критически важного объекта или оказать гуманитарную помощь. Даже для ограниченного американского вмешательства потребуется координация действий с Россией, Китаем или обеими этими странами либо как минимум их согласие. Так, в 2010 году, во время межэтнических столкновений в Киргизии, Соединенные Штаты не вмешались, несмотря на беспокойство о судьбе временного правительства страны, созданного после свержения президента Курманбека Бакиева, и безопасности существовавшего тогда американского военного транзитного центра близ Бишкека. Более того, поскольку ни в самом регионе, ни в соседних странах (за исключением Афганистана) нет постоянного военного присутствия США, реагировать на чрезвычайную ситуацию в гуманитарной сфере или сфере безопасности Вашингтону будет еще сложнее.

Стабильность в регионе

Помимо опасности внутренних потрясений существует и вероятность вооруженного конфликта, вызванного напряженностью в отношениях между странами региона. Она может быть связана, например, с новой вспышкой межэтнического насилия в Киргизии, ситуацией передачи власти в одном из государств или спором из-за доступа к водным ресурсам. Главный вопрос — как поведут себя соседние державы в случае дестабилизации обстановки в одном из государств Центральной Азии? В частности, в Ферганской долине существует множество политических, экономических и социальных проблем. Любые беспорядки в долине могут затронуть Казахстан, Таджикистан и Узбекистан, а также могут быть использованы экстремистскими силами для расширения своего влияния в регионе.

Несмотря на то что Россия претендует на роль гаранта безопасности в Центральной Азии через ОДКБ и ШОС, существуют сомнения в ее готовности и способности играть эту роль. Пекин же, судя по всему, не желает брать на себя большую ответственность в этом вопросе — хотя его позиция может измениться, если возникнет опасность распространения какого-либо конфликта из Центральной Азии на западные районы Китая или прямая угроза его крупным инвестиционным проектам или энергетической инфраструктуре. Однако военное вмешательство США в Центральной Азии может быть оправдано лишь прямой угрозой самой Америке или американским объектам в регионе — а это, как уже отмечалось, в настоящее время представляется крайне маловероятным. У Китая и России имеются куда более важные, чем у США, интересы в регионе и объекты вблизи него, а потому эти державы должны нести основную ответственность за помощь центральноазиатским государствам в вопросах безопасности.

Демократия и права человека

Усилия по распространению демократии и уважения к правам человека, которые США предпринимали в Центральной Азии больше двадцати лет, пока не дали устойчивых и серьезных результатов в странах региона. Киргизия, которую можно назвать самым демократическим из центральноазиатских государств, при этом и наименее стабильна: страна пережила два восстания, оба привели к свержению президентов, оказавшихся на этом посту в результате в общем-то конкурентных выборов. Нынешний глава Киргизии также был избран народом, но его действия по консолидации личной власти и качество политической демократии в стране вызывают озабоченность.

Центральноазиатские лидеры с подозрением относятся к деятельности США по распространению демократии и прав человека, считая, что цель Америки — организовать новые «цветные революции». Жесткое ограничение СМИ, гражданского общества, работы местных и международных неправительственных организаций сильно сужают пространство для деятельности США по продвижению демократии и защите прав человека, и ситуация в этой области будет меняться в лучшем случае медленно. В долгосрочной перспективе внутренние изменения в странах Центральной Азии могут создать для США возможности осуществления этой программы. В ближайшем же будущем, однако, эти возможности, скорее всего, останутся весьма ограниченными.

Пересмотр политики США

За последнюю четверть века правительство США озвучило немало смелых концепций, связанных с Центральной Азией и отношениями Америки с этим регионом, в последний раз — в ходе визита госсекретаря Джона Керри во все пять центральноазиатских столиц в ноябре 2015 года. Среди планов была идея пространства, свободного от соперничества сверхдержав, идея превращения региона в источник энергетической мощи для всего мира, идея союза в глобальной «войне с террором» и идея партнерства в целях развития региона. Все эти концепции давали представление об актуальных американских интересах, которые часто менялись. У Америки нет тесных экономических, политических и социальных связей с Центральной Азией. Кроме того, Вашингтон продолжает сокращать военное присутствие в Афганистане и занят кризисами в других регионах. По этим причинам Соединенным Штатам следует поставить сотрудничество с регионом на долгосрочную, устойчивую основу, соответствующую нынешним целям и доступным ресурсам.

У США нет таких географических преимуществ и значительных интересов в Центральной Азии, как у России и Китая. С учетом этих реалий Америке следует взять на вооружение один из вариантов стратегии уравновешивания издалека— использовать свой инструментарий в сфере политики, экономики, а при необходимости и безопасности, чтобы выборочно выступать в качестве партнера Центральной Азии и компенсировать геополитический вес ее непосредственных соседей.

Как отметил один эксперт, уравновешивание издалека представляет собой способ избавить США от бремени непосредственного обеспечения безопасности, делегировав другим странам задачу поддержания баланса сил в нестабильных регионах. Этот подход аналогичен позиции, занятой Россией и Китаем после 11 сентября 2001 года, когда они, по сути, опирались на США, взявшие на себя роль гаранта безопасности в регионе. Любой вариант политики уравновешивания необходимо тщательно выверить: он должен отвечать потребностям государств Центральной Азии, но не оборачиваться чрезмерными обязательствами для США — особенно ролью пожарной команды в ситуациях, не требующих активного содействия Вашингтона.

Достижению этой цели могла бы способствовать внешняя политика, следующая приведенным ниже рекомендациям.

Выстроить иерархию сотрудничества

В сложившейся ситуации Казахстан — лучший кандидат для сотрудничества в регионе. У этой страны есть концепция развития, ресурсы и институциональный потенциал, необходимый для более активной роли лидера и для содействия переходу Центральной Азии на позитивную траекторию движения. У Казахстана есть серьезные достижения во внешней и внутренней политике, и, в отличие от других стран региона, он ставит себе  крупные задачи на будущее. Его лидеры осуществляют искусную, сложную дипломатическую стратегию, позволяющую эффективно использовать связи с Китаем, Россией и Соединенными Штатами.

Поддержка и стимулирование со стороны США могут помочь Казахстану двигаться в сторону более современной, открытой и диверсифицированной экономики. Со временем он, возможно, будет больше похож на Дубай и Сингапур — такую цель, кстати, и ставит руководство Казахстана, — чем на Россию. Но, во-первых, стране пока еще далеко до воплощения этой концепции, а во-вторых, Астана уже не раз ставила перед собой  масштабные цели, достигнуть которых не могла. Поддержка и стимулирование со стороны США не могут сами по себе превратить Казахстан в Сингапур — город-государство со всеми преимуществами политической стабильности, верховенства закона и устойчивого экономического развития. Но любая помощь Америки, способствующая продвижению к этой цели, несомненно, оправданна.

Узбекистан может занять более значимое место для дипломатии США в регионе, если правительство, которое окажется у власти после ухода Каримова, будет менее репрессивным и больше ориентированным на реформы. С точки зрения безопасности и действий США в Афганистане эта страна, пожалуй, имеет наиболее важное значение. И хотя Соединенные Штаты стремятся сократить свое участие в афганских делах, до тех пор пока Вашингтон заинтересован в обеспечении безопасности Афганистана, Ташкент останется его важным партнером.

Киргизия, если ей удастся стабилизировать свою политическую ситуацию, могла бы стать полезным партнером США, но из-за небольшого размера и скудных ресурсов она вряд ли будет опорой взаимодействия Америки с регионом. Таджикистан и Туркмения — проблемные страны; у Соединенных Штатов нет ни ресурсов, ни достаточно серьезных интересов, чтобы попытаться изменить путь их развития, и отношения с ними следует строить соответственно.

Признавать и принимать вклад и возможности других государств

Стабильность, безопасность и благосостояние Центральной Азии, достигнутые с помощью повышения качества государственного управления и углубления региональной интеграции, безусловно, отвечают интересам США. Но еще большее значение эти общие ценности имеют для Китая и России. Сейчас, как и прежде, и США, и Китай, и Россия заинтересованы в экономическом развитии и стабильности Центральной Азии. Однако, в отличие от Америки, две другие державы обладают и значительными ресурсами для помощи региону.

В основе американской политики по отношению к Центральной Азии должно лежать представление о том, что этот регион — зона схождения, а не соперничества интересов. Это открывает больший простор для действий, не только не противоречащих, а скорее дополняющих друг друга. Поэтому там, где это возможно и целесообразно, Вашингтон должен использовать присутствие в Центральной Азии России и Китая. Соединенным Штатам не следует делать поспешных выводов о том, что участие России в обеспечении безопасности региона по определению проблематично — ведь опасность межэтнической и внутрирегиональной напряженности может на долгое время создать вакуум в сфере безопасности. В этих обстоятельствах Вашингтон столкнется с болезненным выбором: либо этот вакуум заполнит Россия с ее растущим напором, либо множество совершенно неприемлемых местных группировок, в том числе экстремистских. Точно так же Вашингтону не следует противодействовать китайской инициативе «Экономический пояс Шелкового пути». Чересчур болезненное восприятие действий Китая и России в сферах экономики, политики и безопасности региона не будет эффективным.

Не настаивать на реформах, если на них нет спроса

Демократические реформы и стандарты эффективного управления Центральной Азии нельзя навязать извне. Усилия США в этой области не оправдали себя главным образом потому, что в центральноазиатских странах не сложились коалиции сторонников реформ, а мотивы Вашингтона были поставлены под сомнение. В будущем Соединенные Штаты могли бы предлагать свою помощь в достижении позитивных перемен, но предоставлять ее следует в тех сферах, где эти перемены реальны, или там, где она позволит улучшить положение жителей региона. В своей политике США следует больше учитывать реформаторские программы самих стран региона, например казахстанские «Сто конкретных шагов по реализации пяти институциональных реформ», и оказывать помощь, ориентируясь на потребности, а не на распределение выделенных ресурсов. И после того как конкретная помощь государству предоставлена, Вашингтону следует оказывать давление на его правительство, чтобы оно перешло от слов к делу и начались реальные политические изменения.

Соединенным Штатам необходимо реалистично оценивать свои возможности в обстановке, неблагоприятной для формирования либеральной демократии. В краткосрочной перспективе наиболее оправданной выглядит поддержка тех сил, действия которых направлены на ослабление межнациональных угроз в сфере безопасности и обеспечение социально-экономического прогресса. Поэтому американские программы помощи должны перестать акцентировать внимание на распространении демократических методов как основной цели и сосредоточиться на повышении качества жизни, особенно в области здравоохранения, образования, экологии, прозрачности в экономике и верховенства закона. Концентрированная помощь США, направленная на реализацию нескольких важных проектов, даст лучшие результаты, чем распыление ресурсов, и со временем может создать социальную базу для дальнейших реформ.

Найти баланс между безопасностью и ценностями

Необходимо четко обозначить роль, которую в отношениях США и Центральной Азии будут играть вопросы демократии и прав человека. Вашингтон должен подчеркивать, что придает этим вопросам большое значение и дальнейшие нарушения прав человека будут препятствовать укреплению связей с США. Вашингтон должен и дальше объяснять, что многие внутриполитические методы центральноазиатских государств могут загнать экономическое, политическое и религиозное инакомыслие в подполье, а это в конечном итоге подпитывает нестабильность.

В то же время следует продемонстрировать, что, несмотря на нарушения прав человека, Соединенные Штаты продолжат сотрудничество с лидерами государств Центральной Азии — в частности, из-за нестабильной ситуации в Афганистане и на Ближнем Востоке. Правозащитная программа Америки должна сосредоточиться на конкретных и достижимых реформах и шагах по обеспечению безопасности человека.

Уже давно требует решения проблема сотрудничества США в области безопасности с некоторыми странами Центральной Азии (например, Узбекистаном и Таджикистаном), которые подвергаются резкой критике из-за ситуации с правами человека. Для этого придется пересмотреть отношение Америки к правозащитной деятельности в свете интересов Вашингтона в сфере безопасности. Ресурсов, которые Соединенные Штаты готовы выделить для решения основополагающих проблем госуправления и демократии в Центральной Азии, явно недостаточно. Но даже если бы ресурсов было больше, американская трансформационная дипломатия в этом регионе, скорее всего, не смогла бы достичь успеха.

Таким образом, американской политике необходимо пойти на тяжелый компромисс: приоритетное значение придется отдать безопасности, а не демократическим ценностям. С другими странами, например партнерами на Ближнем Востоке, Вашингтон не раз шел на такой компромисс. Это, конечно, отнюдь не идеальное решение проблемы. Однако, как и в других регионах мира, в отношении Центральной Азии Соединенным Штатам стоит руководствоваться принципом «Лучшее — враг хорошего».

Нет смысла делать вид, будто США действуют в интересах своих партнеров по безопасности — очевидно, что такое сотрудничество должно служить на благо Америки. А ставя оказание своей помощи в зависимость от поведения партнеров, США не обеспечивают ни своих, ни их интересов. Следует избегать милитаризации, эффективнее использовать рычаги влияния. Такая стратегия окажется максимально эффективной, если будет направлена на достижение реалистичных целей, расставленных по степени важности.

Заключение

Регион пошел в другом направлении: главным экономическим партнером стал Китай; экономический рост в России замедлился, ее политика в отношении соседних стран резко изменилась; интерес Запада к Центральной Азии угасает, а его значение для решения проблем региона в сферах экономики, политики и безопасности уменьшается. Все эти события сулят ослабление американского и западного влияния в Центральной Азии — она все больше втягивается в политическую и экономическую орбиту Китая, а временами ищет убежища под российским зонтом безопасности.

Это не значит, что пора бить тревогу. Несмотря на то, что иногда сфера интересов Америки на словах сильно расширяется, Центральная Азия не имеет критического значения для Соединенных Штатов. Она так и останется невосприимчивой к американскому влиянию и ценностям, усилиям по государственному строительству и развитию демократии. Это означает, что необходимо скорректировать политику США в регионе, чтобы привести обязательства, которые берет на себя Вашингтон, в соответствие с его реальными целями и ограниченными возможностями. Стандартный подход — постановка амбициозных, но нереалистичных задач — породит лишь раздражение, цинизм и разочарование.

Это также не значит, что Соединенным Штатам нужно отвернуться от Центральной Азии или просто перестать обращать на нее внимание. Скорее это призыв к благоразумию и реализму, к тому, чтобы сконцентрироваться на результатах, которых реально достичь, если действовать в рамках многостороннего сотрудничества, в том числе с крупными и влиятельными соседями региона. Государства Центральной Азии заинтересованы в сохранении дружественных отношений с Америкой — хотя бы для того, чтобы уравновесить влияние Китая и России; это должно создавать реальные возможности для взаимодействия США со странами региона и соблюдения взаимных интересов.