Децентрализация во время войны: Украина станет еще более уязвимой

Проблема децентрализации и федерализации страны

Я не знаю исторических примеров, когда бы страна, ставшая жертвой иностранной вооруженной агрессии, принялась осуществлять децентрализацию. Напротив, с целью мобилизации всех ресурсов практически все государства в такой ситуации стремятся к максимальной централизации. А тотальное расширение прав местных элит может привести к «дикой» федерализации Украины.

Одной из своих величайших заслуг Петр Порошенко и Владимир Гройсман считают децентрализацию, целью которой является активизация социально-политической жизни за пределами столицы - жизнь сел, поселков, районов, городов и областей. Действительно, «пирамидальная» структура государства, когда все политические, экономические и общественные инициативы ограничиваются главным городом страны, а остальная территория должна выступать зрителем тех процессов, не имея возможности быть их активными участниками, а тем более инициаторами, вряд ли может быть признана эффективной и перспективной. Система тотальной централизации является удельной особенностью деспотических империй, а не демократических государств.

Ярким примером суперцентрализации выступает Российская Федерация, никак не соответствует своему названию из-за абсолютной фактической унитарности. Там вся реальная политическая жизнь сосредоточена в столице, которая живет своей отдельной от остальной государства жизнью. Как шутил российский журналист: «Всего каких-то 100 километров от Москвы, и вы уже в России». А известный ученый, житель Петербурга Дмитрий Лихачев говорил: «У нас в России есть только один город, а все остальные - сельсоветы». Такие традиции государственного устройства совершенно не нужны Украине, которая нуждается в максимальном раскрытии потенциала всех своих территорий.

Но, говоря о позитивах децентрализации, не надо забывать об угрожающих ее негативах, в частности - об опасности использования механизмов и возможностей децентрализации в интересах сепаратистских движений. Некоторые лидеры ОТГ (объединенных территориальных громад, общин) пытаются захватить как можно больше полномочий, нередко далеко выходя за рамки Конституции и законодательства.

Журналист Денис Казанский приводил пример, что в некоторых ОТГ начали раздавать гражданам что-то вроде местного удостоверение личности (параллельно с паспортом Украины), а местные водительские права и номера не совпадают с общегосударственными. А мэр Харькова Геннадий Кернес прямо заявил о невыполнении закона о декоммунизации. Такие действия, при условии их безнаказанности и поддержки внешними факторами, могут создать большой сепаратистский соблазн для определенных местных элит.

Власть и общество

Когда читаешь соответствующие, уже одобренные законы и представленные в их развитие законопроекты, бросается в глаза, что их авторы рисуют в своем воображении некую абстрактное идеальное государство, а не реальную Украину с ее проблемами, административными проблемами, политическими особенностями и тому подобное. А самое главное - забывают о существенным (больше всего в условиях вооруженной агрессии врага): о балансе интересов отдельной конкретной территории с интересами страны как целостности. Да, есть интересы жителей села, поселка, района, города, но есть еще и интересы Украины как нации и государства, без реализации которых потребности жителей территорий не смогут быть гарантированы.

Сторонники реформ постоянно оперируют понятием «местные общины». Звучит красиво. Но, как отметил академик Иван Дзюба более 10 лет назад в одной из публичных дискуссий на эту тему: «А существуют ли те общины, которым хотят передать полноту власти на местах? Не на бумаге, а на самом деле?» Сейчас этот вопрос стал актуальным как никогда.

О местных общинах в собственном смысле этого слова можно говорить только в тех странах, где существует развитое гражданское общество, где граждане на тех или иных территориях имеют надежные рычаги контроля за выбранной ими местной властью и в любой момент могут законным путем остановить вредные действия последней. Надо ли специально объяснять, что все это невозможно без наличия цивилизованной и некоррумпированной судебной системы?

Украинская ситуация такова, что граждане - это «избиратели одноразового использования»: периодически у них отбирают голоса на выборах, а потом этими голосами распоряжаются по своему усмотрению как своим частным капиталом, не интересуясь мнением граждан. Этот мандат, полученный от общества на выполнение предвыборной программы, используют для освящения любых действий, хорошо понимая, что по действующему законодательству община в периоды между выборами имеет очень мало прав.

То есть во многих ситуациях реформа самоуправления привела вовсе не к расширению прав общин, а к расширению прав избранных этими общинами органов местной власти, а это вещи далеко не тождественны. И надо честно признать, что часто речь идет о местных общинах, а фактически их нет, есть только местная неорганизованная, неструктурированная и пассивная масса. А там, где масса пытается структурироваться, организовываться и выдвигает из своих рядов активистов, местные чиновники реагируют грубо (убийства Екатерины Гандзюк и Виталия Олешко, покушения на украинских активистов в вотчине мэра Труханова в Одессе ...). То есть расширение прав местного самоуправления нередко ведет на практике к расширению прав местных бюрократических структур, местных чиновников, а не общин. А к чему приведут такие вещи без усиления ответственности и контроля со стороны центра и судебной системы, мы уже видели и, боюсь, еще увидим.

Безвластная община?

Существуют ли механизмы усиления общественного контроля? Существуют. Например, местный референдум о доверии власти, который проводится под строгим контролем судебной власти и МВД. Его следствием могли бы стать внеочередные выборы совета и соответствующего местного головы. Нередко решения органов местного самоуправления являются откровенно деструктивными, провокационными, антигосударственными (2014 год дал очень много ярких фактов) и др.

Если не прятать голову в песок, нельзя не увидеть: кое-где разговор о правах территорий является прикрытием для наращивания центробежных процессов в государстве. Здесь нужен не только местный, но и жесткий центральный контроль. Действенной формой такого контроля мог бы стать институт префектов, которые имели бы право приостанавливать решения органов местной власти, если такие решения вступают в конфликт с интересами государства. В то же время за местными советами стоит оставить право обжалования таких приостановок в Верховном или Конституционном судах Украины.

Но все эти реформы рассчитаны на ситуацию мирного времени. Я не знаю исторических примеров, когда бы страна, ставшая жертвой иностранной вооруженной агрессии, принялась бы осуществлять децентрализацию. Напротив, с целью мобилизации всех ресурсов практически все государства в такой ситуации стремятся к максимальной централизации. А тотальное расширение прав местных элит может привести к «дикой» федерализации Украины, когда реальная власть на местах принадлежит не общинам, а местным кланам, которые подчиняют себе местные органы власти и решать свои проблемы за счет рядовых граждан.

Никакая децентрализация не может ограничивать действие на всех территориях Украины всеукраинского законодательства, потому что есть на местах деятели, которые понимают самоуправление как своеобразную экстерриториальность и равнозначность центральной власти. Надо подчеркивать, что самоуправление возможно только в рамках общегосударственной законности.

Хватит ли у нового высшего руководства Украины принципиальности и политической воли для защиты национальных интересов и обеспечения победы центростремительных процессов над центробежными? Тем более, что вторые будут еще активнее стимулироваться врагом ...