Поправки в Конституцию страны о неотторжимости территории Российской Федерации

27 лет борьбы за рассмотрение законодательных инициатив Сахалинской областной думы

Особенность Сахалинской области состоит не только в ее островном, точнее, многоостровном положении, но, одновременно, приграничном расположении и наличии акватерриториальных претензий сопредельного государства – Японии.

Особенность Сахалинской области состоит не только в ее островном, точнее, многоостровном положении, но, одновременно, приграничном расположении и наличии акватерриториальных претензий сопредельного государства — Японии. К излёту т. н. «перестройки», т. е. с 1989 — 1990 годов, властям и общественности Сахалинской области пришлось ставить перед собой задачу сохранения целостности государства, обычно решаемую центральными властями страны.

Политико-территориальный распад СССР, отпадение окраин большой страны, цивилизационный перелом, ослабление государства, экономический кризис, колебания центральных властей в отношении судьбы островов — едва не привели к отторжению от России и части Курильского архипелага, входящего в состав Сахалинской области. Одним из методов сохранения территориальной целостности России (помимо выступлений в прессе, письменных обращений в центр, митингов и пикетов) сахалинцы и курильчане и их представительные органы избрали законодательные инициативы по введению в Конституцию России соответствующих механизмов.

Эти предложения неоднократно вносились представительными органами власти Сахалинской области, начиная с Конституционного совещания лета 1993 года, в котором участвовали представители Сахалинского областного совета народных депутатов. Мне довелось быть участником этого Совещания и оглашать наши поправки к проекту Конституции России. На этом Совещании наши предложения, касающиеся совершенствования статьи 67 проекта Конституции, были публично одобрены представителем президента Российской Федерации В. Ф. Яковлевым. В присутствии тогдашнего президента и при его молчаливом одобрении.

Однако осенью 1993 года после государственного переворота Б. Н. Ельцина органы народовластия — Советы — были распущены, его обязательства перед Советами аннулированы, а потому не вошли в текст Конституции России, голосовавшийся в декабре 1993 года. Между тем проблема осталась, причем она осложнялась попытками влиятельного прояпонского лобби оформить передачу части Курильских островов Японии.

Противодействовали этому губернатор Сахалинской области И. П. Фархутдинов и Сахалинская областная дума второго и третьего созывов. Оформлялись противодействие в виде законодательных инициатив Сахалинской областной думы, в том числе и по внесению поправок в Конституцию России.

Так, 3 декабря 1998 года постановлением Сахалинской областной думы №15/9/420−2 в Государственную думу ФС РФ внесён проект федерального конституционного закона «О внесении изменений в статьи 67,72 и 102 Конституции Российской Федерации».

Законопроектом предлагалось внести норму, предусматривавшую получение согласия представительного органа субъекта Российской Федерации, либо согласия населения этого субъекта на референдуме — как необходимого условия изменения границы субъекта Российской Федерации, совпадающей с государственной границей. По действующей и ныне Конституции 1993 года это пока необязательно. Т. е. Российская Федерация в лице своих федеральных органов могла (и посейчас может) отторгнуть Курильские острова от Сахалинской области или всю Калининградскую область в пользу иностранного государства, не спрашивая мнения ни населения, ни областных властей. Об опасности этого прямо указывалось в пояснительной записке.

Законопроект уточнялся, а потом волокитился в Государственной думе. Сахалинская областная дума снова и снова его вносила. 18 июня 1999 года — постановлением №16/12/225−2, а 29 июня 2001 года — постановлением №2/11/298−3 внесла ряд новелл. С этого времени в законопроекте появляется предложение дополнить часть 1 статьи 67 Конституции положением о неотторжимости территории Российской Федерации и частью четвертой с таким текстом:

«Правовые акты, содержащие положения об отторжении территории Российской Федерации, не подлежат изданию, введению в действие и применению».

14 сентября 2001 года Сахалинская областная дума рекомендовала Государственной думе принять в качестве первоочередного внесенный сахалинцами закон «О внесении дополнений в статью 67 Конституции Российской Федерации», которым предлагалось в качестве конституционного принципа положение о неотторжимости территории Российской Федерации (постановление СОД от 14.09.2001 №3/1/321−3).

Такое предложение стало результатом проведенных 12−13 сентября 2001 года в Южно-Сахалинске по инициативе губернатора Игоря Фархутдинова (1950−2003) и Сахалинской областной думы парламентских слушаний по теме «Советско-японская Декларация 1956 года и проблемы национальной безопасности Российской Федерации». После этого по нашей просьбе депутат Государственной думы от Сахалинской области Иван Ждакаев при поддержке председателя Государственной думы Геннадия Селезнёва инициировал в Государственной думе проведение 18 марта 2002 года парламентских слушаний «Южные Курилы: проблемы экономики, политики и безопасности».

Комитеты по безопасности (А. И. Гуров), по международным делам (Д. О. Рогозин), комиссия по геополитике (А. А. Шабанов) рекомендовали Федеральному собранию законопроекты Сахалинской областной Думы о закреплении конституционного принципа неотторжимости территории (№116 303−3) и о об уточнении принципов установления и закрепления прохождения государственной границы (№134 982−3) рассматривать как «важные законодательные инициативы, направленные на укрепление территориальной целостности Российского государства и подлежащие рассмотрению в первоочередном порядке».

Государственная дума Федерального собрания после неоднократных напоминаний и нескольких лет «маринования» законопроектов столкнула их лбами и рассмотрела как якобы «альтернативные» 24 апреля 2003 года. Мне довелось их докладывать от имени субъекта законодательной инициативы. Законопроекты были поддержаны известнейшими политиками и юристами, например, депутатом Государственной Думы А. И. Лукьяновым, работавшим в 1990 — 1991 годах Председателем Верховного Совета СССР, другими известными депутатами.

Мы приводили множество аргументов актуально-фактического характера (наличие притязаний на территорию России), логического и системно-правового (необходимость кодификации нормы, содержащейся в Декларации о государственном суверенитете РСФСР, отсутствие конституционного механизма обеспечения целостности государства), исторические доводы о наличии нормы о неотторжимости в прежних конституциях страны, геополитические и стратегические соображения.

Несмотря на это, законопроекты не были приняты. За первый проголосовало 166 депутатов, а за второй 168. Это была парламентская оппозиция.

Правящее большинство убило поправки своим неучастием. Голосовать «за» — команды не было. Голосовать «против» — нет аргументов, стыдно, да и накладно для репутации. Сахалинская областная дума 22 мая 2003 года подвела итоги рассмотрения законопроектов и в целях укрепления территориальной целостности Российской Федерации и неприкосновенности государственной границы Российской Федерации на Дальнем Востоке, учитывая возрастающие территориальные притязания Японии на часть территории Сахалинской области (Курильский и Южно-Курильский административные районы) постановила:

«1. Считать недопустимым игнорирование большинством депутатов Государственной думы Федерального собрания Российской Федерации участия в голосовании по поправкам к Конституции Российской Федерации, предложенным Сахалинской областной думой, состоявшемся 24 апреля 2003 года.

2. Внести в порядке законодательной инициативы в Государственную думу четвертого созыва (2003 — 2007 гг.) новый проект закона Российской Федерации «О внесении дополнений в статью 67 Конституции Российской Федерации» .

В новом законопроекте предлагалось часть 1 статьи 67 Конституции России дополнить новым предложением следующего содержания:

«Территория Российской Федерации не может быть изменена без волеизъявления народа, выраженного путем референдума, и без согласия населения соответствующего приграничного субъекта Российской Федерации, выраженного на референдуме».

Кроме того, предлагалось статью 67 Конституции дополнить частью четвёртой следующего содержания: «4.Правовые акты, содержащие положения об изменении территории Российской Федерации, принятые с нарушением части первой настоящей статьи, недействительны, не подлежат изданию, введению в действие и применению».

Законопроект получил №10 004−4 и был рассмотрен Государственной думой через год — 31 марта 2004 года. Его поддержали фракция «Родина», КПРФ, семь человек из «Единой России» (против — 55), 1 из ЛДПР, а всего — 109. Не помогли принятию и 15 тысяч подписей за сохранение Курил, собранных в Сахалинской области и публично переданных мной в секретариат Государственной думы после доклада по законопроекту. Не принявшие участие в голосовании единороссы и члены ЛДПР (общим числом 284 — 63,1%) не дали возможности законопроекту быть принятым.

В том же 2004 году без учета мнения населения, без референдума, вопреки Декларации о государственном суверенитете 1990 года, состоялась уступка Россией Китаю островов на Амуре, что было бы невозможно, если бы наш законопроект был принят. Видимо, именно такой ход событий имели в виду те, кто отдавал подконтрольным фракциям команду не поддерживать законопроект №10 004−4. Однако публично в то время генеральным возражением было утверждение о том, что «Конституцию России менять еще рано».

Объявленная президентом Российской Федерации 15 января 2020 года конституционная реформа дает нам шанс в сжатые сроки реализовать давние наработки Сахалинского областного Совета народных депутатов и Сахалинской областной думы. Поэтому Межрегиональное общественной движение «За территориальную целостность России «Русские Курилы» (председатель — д. и. н., профессор А. А. Кошкин) немедленно после появления «окна возможностей» направило Президенту Российской Федерации Обращение «О конституционном запрете на пересмотр суверенных границ России» и 19 января 2020 года опубликовало его текст еще до внесения президентского законопроекта в Государственную думу:

По сообщению от 20 января 2020 года из Администрации президента Российской Федерации по нашему предложению «будет проведена правовая экспертиза рабочей группой по подготовке предложений о внесении поправок в Конституцию Российской Федерации, образованной распоряжением президента Российской Федерации от 15 января 2020 года № 5-рп, в целях выработки правовых формулировок проектов поправок в Конституцию Российской Федерации для вынесения на голосование граждан Российской Федерации».

Кроме этого, мной сразу, (еще в январе) были направлены соответствующие обращения соруководителям Рабочей группы А. А. Клишасу и Т. Я. Хабриевой, переданы губернатору Сахалинской области и депутатам Сахалинской областной думы материалы для отправки президенту Российской Федерации.

Из всех депутатов нынешнего, седьмого созыва Сахалинской областной думы вопросом заинтересовалась только депутат Светлана Иванова. Она немедленно разослала своим письмом предлагаемые поправки к Конституции с механизмами обеспечения неооторжимости государственной территории во многие комитеты Государственной думы. Шесть комитетов еще до встречи президента с Рабочей группой по подготовке к внесению поправок в Конституцию сообщили о направлении ее обращения в эту Рабочую группу.

Собрание депутатов Муниципального округа «Охинский» Сахалинской области 4 февраля 2020 года решением № 29 приняло Обращение к президенту Российской Федерации с аналогичными предложениями по созданию конституционного механизма неоотторжимости российских территорий.

Также в начале февраля с. г. лидер движения «Суть времени», известный политолог и общественный деятель Сергей Кургинян внес в Рабочую группу предложение изменить статью 4 Конституции РФ. В предложенной им редакции вопросы территориальной целостности страны не должны решаться без прямого волеизъявления народа. Хотя предложение изменить статью Конституции из состава «неприкосновенной» (в данный момент) первой главы пока вряд ли будет успешным, само содержание предложения фактически аналогично нашему.

Таким образом, к моменту выступления 13 февраля 2020 года члена Рабочей группы артиста В. Машкова, заявившего, «я могу не совсем точно сформулировать, юристы помогут и направят, мне кажется, что было бы неплохо закрепить в Конституции запрет на отчуждение территорий России. Отдавать нельзя и даже вести переговоры по этому поводу нельзя. Железобетонно» на встрече с президентом России В. В. Путиным, Рабочая группа из многих источников располагала озвученной В. Машковым идеей.

Радует реакция президента Российской Федерации В. Путина: «А говорите, нужны какие-то юристы. Если напишем в Конституции: вот это «железобетонно». Остается надеяться, что ко второму чтению президентского законопроекта предлагаемые поправки обретут свое место в реформируемых главах Основного закона страны, а затем будут одобрены и по результатам всенародного голосования.

Однако достаточно ли для правового обеспечения территориальной целостности России одной поправки в Конституцию с указанием на неоотторжимость ее территории? Думаю, что нет. Эта поправка должна приниматься совместно с другой, о чётком, ясном и недвусмысленном приоритете Конституции Российской Федерации над международными договорами. Иначе под соусом выполнения архаичных и устаревших обещаний, доставшихся нам от времен Н. С. Хрущёва, Россию снова будут втягивать в бессмысленную мутоту переговоров с Японией о заключении никому не нужного (кроме японских реваншистов) т. н. «мирного договора» (и это при наличии мира!) с этой страной, единственным содержанием которого является уступка Японии Малой Курильской гряды.

Необходимо закрыть все правовые лазейки для такого варианта. Чтобы не остаться с усовершенствованной Конституцией, но без части российских земель. Земель, полученных в результате войны и Победы, зафиксированной в юридически действующем Указе Президиума Верховного Совета СССР об объявлении 3 сентября 1945 года Днём Победы над Японией.

В связи с реформой Конституции и в связи с 75-летием Победы во Второй мировой войне пора реабилитировать и реанимировать этот утаиваемый от молодёжи ценный и ценностный документ отечественной истории, чтобы он превратился в живой аргумент ежегодной патриотической и воспитательной практики. Хотелось, чтобы накопленный нами опыт не остался втуне, а был использован для продолжения деятельности по укреплению целостности нашей любимой и неделимой России.