Почему Украине следует изменить климатическую политику
Квоты, выбросы, налоги.
В Украине игнорируется сама идея экологического налога как инструмента, который должен финансово стимулировать загрязнителя перейти к экономически и экологически выгодным «чистым» технологиям. Налоговая ставка настолько низка, что она не мотивирует к экологической трансформации. Принцип «загрязнитель платит» не работает, а доходы от налога на практике распределяются в лучшем случае на «латание дыр» в бюджете или просто отмываются, отмечает издание Спільне.
Постоянно слышите в новостях об аномальном повышении температуры, многочисленных природных катастрофах, пандемии и росте социального неравенства? Это клубок глобальных вызовов, который нельзя распутать с помощью отдельных мероприятий, например налогообложения выбросов или внедрения единого базового дохода. Но все это объединяет проблема изменения климата, окружающего нас повсеместно и ежедневно. Использование ископаемого топлива для производства электроэнергии, автомобилей с двигателями внутреннего сгорания, энергоемкого цемента в строительстве - все это повышает уровень парниковых газов в атмосфере, нагревая планету.
В этой статье я обращусь к проблеме изменения климата и основных инструментов, на которые полагаются многие экономисты в борьбе с этим глобальным вызовом. Речь пойдет о цене на выбросы углерода - углеродных налогах и системах торговли квотами на выбросы парниковых газов (СТВ). Как возникли такие квоты? В чем разница между экологическим, углеродным и энергетическим налогами? Что ожидать Украине и возможно ли ввести систему торговли квотами на выбросы в соответствии с Соглашением об ассоциации с ЕС?
Глобальный вызов изменения климата
В 2018 году концентрацияСО2 в атмосфере достигла 411 ppm (ppm, parts per million - частиц на миллион). По расчетам ученых, чтобы предотвратить катастрофические последствия изменения климата, эта концентрация не должна превысить 450 ppm. Это предел: такой уровень углекислого газа, скорее всего, нагреет планету на 2°C, что считается максимумом потепление без нанесения сверхсерьезного вреда обществу. Если ничего не изменить, то ежегодное увеличение выбросов на 2 ppm поставит нас за эту грань уже за 20 лет. Интересно, что в 2019 году Европейская комиссия впервые предложила законодательно закрепить цель по достижению нулевого баланса выбросов - климатической нейтральности - до 2050 года. В то же время даже Германия, известная своим лидерством в сфере возобновляемой энергетики или отказа от атомной энергии, раздает разрешения на строительство новых угольных электростанций и переходит на более «чистый» природный газ.
Из-за дальнейшего нагревания планеты катастрофически поднимется уровень моря. Согласно мнению экономистов Всемирного банка, ущерб от этого оценивается в 1 трлн долларов в год для прибрежных городов до 2050 года. О том, что будет с малыми островными государствами, коренными народами, бедными слоями населения и климатическими беженцами, у которых нет права на убежище, говорить не приходится.
Исторический экскурс в торговлю квотами на выбросы
На глобальном уровне есть попытки борьбы с изменениями климата, которые регулируются тремя основными договорами: Рамочной конвенцией ООН по изменению климата, Киотским протоколом и Парижским соглашением. Киотский протокол признал необходимость уменьшить выбросы парниковых газов и возложил соответствующие обязательства на развитые страны и государства бывшего социалистического блока. Но только Парижское соглашение 2015 года впервые признало, что нужно ограничить рост глобальной температуры до 2℃ и удержать температуру в пределах 1,5℃ до конца XXI века. Так или иначе, сущность международных договоров такова: если государство ратифицировало международный договор, то на него возлагаются соответствующие обязательства. Но если к власти пришел условный Дональд Трамп и объявил о выходе государства из определенного договора, как и было с Парижским соглашением, то и соответствующие обязательства прекращаются. Поэтому контроль общества над такими глобальными инициативами очень ограничен.
Несмотря на то, что общественность не участвует в принятии таких документов, они важны для понимания современных мировых тенденций. Идея торговли квотами на выбросы появилась в Киотском протоколе, который установил три «гибких (рыночных) механизма», которые государства могли использовать для уменьшения выбросов, - механизм чистого развития (Clean Development Mechanism), совместное внедрение (Joint Implementation) и торговлю квотами на выбросы (Emissions Trading). Интересно, что на международных климатических переговорах инициатором «гибких механизмов» выступили США. Позже они вышли из Киотского протокола, но успешно экспортировали идею, испытанную ранее в США в рамках национальной программы «кислотных дождей» 1990.
За внедрение проектов устойчивого развития (например, по энергоэффективности или возобновляемой энергетики) государства получали сертификаты, которые могли продавать или зачесть их как сокращение выбросов по своим обязательствам в рамках Киотского протокола. Идея была в том, чтобы предоставить государствам возможность сократить выбросы «эффективным» способом. Это должно происходить без привязки к какому-то конкретному месту. Главное - чтобы уменьшение выбросов вообще было. С принятием гибких механизмов Киотского протокола глобализация и либерализация деятельности для предотвращения климатических изменений усилилась еще больше.
Немало «киотских проектов» и порожденных ими кредитов имели сомнительную эффективность. Часто это были проекты, которые уже действовали. К тому же некоторые из них стали печально известными, например инвестиции в угольные теплоэлектростанции в Индии и Китае и вытеснение местных общин из-за строительства крупных плотин в Южной Америке.
Всю эту систему можно представить себе как «климатическую индульгенцию» глобализирующегося мира: одно государство продолжает сжигать ископаемые топлива, а в другом месте инвестирует (в лучшем случае) в возобновляемые источники энергии. Часто там, где это обходится дешевле. Государство получает сертификаты, которые засчитывает как сокращение выбросов по своим обязательствам или продает на углеродном рынке другой стране, которая засчитывает их как сокращение уже собственных выбросов. И хорошо, если оба государства не засчитывают себе их «в зачет» одновременно.
Установление цены на выбросы
Мейнстримные экономисты считают идею установления цены на выбросы парниковых газов панацеей. Фиксированная цена должна учесть косвенный ущерб для общества, вызванный выбросами. Например, вред для здоровья населения от загрязнения, вред для сельского хозяйства от засухи или наводнений, финансирование государством экологических мероприятий - это примеры того, как общество несет ответственность за выбросы отдельных загрязнителей. Налогообложение парниковых газов должно учесть эти невидимые расходы и негативные последствия и перенести такой груз на соответствующих загрязнителей.
Углеродные налоги и углеродные рынки считаются самым эффективным способом уменьшения выбросов в экономике и принадлежат к рыночным механизмам противодействия изменению климата. В противовес рыночным существуют также командно-административные меры, которые предусматривают вмешательство государства, например, путем прямого субсидирования или предоставления налоговых льгот. Самый распространенный пример - поддержка правительствами сектора возобновляемой энергетики через «зеленые тарифы». Так, производители получают долговременные контракты для продажи электроэнергии по фиксированной цене, превышающей среднерыночную, что, по сути, является государственной субсидией.
Налоги: экологический, энергетический и углеродный
Есть три вида налогов, касающиеся экологии. Экологический налог - это любой обязательный платеж, который начисляется согласно налоговой базе и собирается центральным правительством. Энергетические продукты, транспортные средства, радиоактивные отходы, загрязнение водоемов и т.д. - это база экологического налога. Есть также углеродный налог, который взимается за содержание СО2 в ископаемом топливе и прямо облагает выбросы диоксида углерода. В отличие от него, энергетический налог является косвенным налогообложением содержания диоксида углерода, базируется на объеме или содержании энергии топлива и рассчитывается в физических величинах, например в литрах, килограммах или киловатт-часах. В энергетические налоги не заложено различие между видами топлива по критерию выбросов: например, уголь существенно влияет на изменение климата и загрязнение атмосферного воздуха, но облагается по более низкой ставке, чем другие виды топлива. В украинских условиях это налогообложение имеет несколько тенденций.
Во-первых, Украина имеет углеродный налог с 2011 года, который является частью экологического налога. С 2019 года ставка углеродного налога выросла в 25 раз до 10 грн за тонну, но все равно продолжает оставаться одной из самых низких в мире. Для сравнения: самая высокая налоговая ставка за выбросы СО2 в Швеции и составляет €112 за тонну углекислого газа, что в 386 раз выше украинской. Более того, углеродный налог в Украине применяют только к выбросам диоксида углерода стационарными источниками, объем выбросов которых превышает 500 тонн в год. Фактически об углеродном налоге как инструменте климатической политики в Украине вряд ли можно говорить. К тому же в Украине не существует единой методики расчета выбросов, поэтому предприятия осуществляют это самостоятельно, и, вероятно, занижают их, чтобы сэкономить на платежах в бюджет.
Во-вторых, в Украине нет механизма распределения доходов по налогу на экологические и климатические мероприятия. 45% доходов от экологического налога поступают в общий фонд государственного бюджета, остальные 55% - в бюджеты областей. Доходы от углеродного налога поступают в общий фонд государственного бюджета в размере 100%. В Украине постоянно ссылаются на европейский опыт реформ, но в делах с распределением этих налогов европейский опыт был проигнорирован. Так, государства-члены ЕС распределили 85% доходов от аукционов по продаже квот по торговле выбросами климатические мероприятия в течение 2013-2015 годов. В 2021-2030 годах доходы по торговле квотами будут направляться также на нужды модернизационного и инновационного фондов. Модернизационный фонд поддерживает наименее экономически развитые страны ЕС в переходе к климатической нейтральности. Средства инновационного фонда направляются на исследования и развитие новейших технологий в сфере хранения энергии, технологий улавливания и хранения углерода, развития возобновляемых источников энергии. Так или иначе, существование украинской системы экологических налогов без прозрачной системы распределения средств приводит к тому, что украинские чиновники набивают карманы и покупают мебель в свои кабинеты под предлогом «экологических мероприятий».
В-третьих, в Украине планируется реформа экологического налога, который должен наконец создать специальный фонд, куда будут поступать доходы от эконалогу. Деньги из фонда будут уже непосредственно идти на экологические мероприятия. В то же время несколько законопроектов предлагают перейти от принципа «загрязнитель платит» к лоббистскому «загрязнитель инвестирует». Предлагается компенсировать до 70% начисленного налога предприятиям за внедрение ими экологических программ. Итак, игнорируется сама идея экологического налога как инструмента, который должен финансово стимулировать загрязнителя перейти к экономически и экологически выгодным «чистым» технологиям. В Украине же налоговая ставка настолько низка, что она не мотивирует ни к какой экологической трансформации, государство субсидирует загрязнителей, предлагая компенсации за внедрение ими экологических программ. Принцип «загрязнитель платит» не работает, а доходы от налога на практике распределяются в лучшем случае на «латание дыр» в бюджете или просто отмываются.
Торговля квотами на выбросы углерода: импорт в Украину с ЕС
Приложение XXX Договора об ассоциации между Украиной и ЕС обязывает Украину ввести систему торговли выбросами. Со своей стороны, в декабря 2019 года Украина приняла рамочный закон «Об основах мониторинга, отчетности и верификации выбросов парниковых газов». Этим был заложен фундамент для реализации национальной системы торговли квотами или реформирования углеродного налога. О самой системе торговли в Украине говорить пока еще рано, ведь у нас даже нет единой методики расчетов выбросов парниковых газов. Отсутствует и уполномоченный орган в сфере мониторинга, отчетности и верификации. Поэтому введение единой методики расчета выбросов парниковых газов - это шаг вперед. Однако интересно будет наблюдать за следующими этапами по созданию институциональной базы самой системы торговли квотами и одновременно лазеек, к которым будет прибегать украинский законодатель - мастер по созданию благоприятных условий для капитала.
Внедряя СТВ, Украина становится на путь технократического углеродного ценообразования вместо решения проблемы изменения климата в самом ее корне. Вместо этого стоит инвестировать в возобновляемые источники энергии и создание новых рабочих мест, внедрение стандартов энергоэффективности для зданий, развитие общественного транспорта и велоинфраструктуры - мероприятий, которые идут не только на пользу окружающей среды, но и самого общества.
Интересно, что Украина хочет идти по тому пути, который уже признали ошибочным. Так, система торговли квотами на выбросы в ЕС полностью провалилась. Ведь цена на тонну выбросовСО2 с момента основания системы в 2005 году до 2019 года колебалась в пределах 5 евро за тонну. Только в 2019 году она выросла до примерно 25 евро за тонну. Но по оценке экономистов, цена на тонну выбросов двуокиси углерода должна была быть не менее 40-50 евро за тонну до 2020 года, чтобы иметь хоть какое-то влияние на окружающую среду. Однако даже этот расчет экономистов является излишне умеренным, если цель - удержать рост температуры планеты в пределах 1,5°C до конца века.
"Система торговли квотами на выбросы в ЕС полностью провалилась."
В рамках Европейской системы торговли квотами ЕС до сих пор предоставляет бесплатные квоты авиакомпаниям и предприятиям энергоемких секторов вместо продажи их на аукционах. Это уравнивает их с предприятиями других стран, которым не надо покупать такие квоты или платить налоги за выбросы. Получается, что эти предприятия не только не платят за выбросы, но и зарабатывают на этой системе: избыток квот, подаренных государством, они продают и получают с этого доход. Советники от ”Партнерства по готовности к рынку” Всемирного Банка, ссылаясь на международный опыт, советуют Украине уже сейчас учитывать риски для энергоемких отраслей промышленности, чувствительных к международной конкуренции, и рассмотреть возможности их освобождения от углеродного налогообложения. Предлагают, значит, пойти тем же самым неудачным путем.
Опять же, Европейский зеленый курс, вдохновившись Новым зеленым курсом США, отразился в документе под названием ”Концепция «зеленого» энергетического перехода Украины до 2050 года”, известном как «Украинский зеленый курс». Он стал первым стратегическим документом, который соединил энергетическую и климатическую политику, хоть и не имеет ничего общего с американским Новым курсом. Согласно плану, Украина должна стать климатически нейтральной к 2070 году - на 20 лет позже ЕС. Отказ от использования угля запланирован в Украине только к 2050 году - как раз на время, когда дороги назад уже не будет.
Рыночные инструменты или «Новый зеленый курс»?
Возвращаясь к первопричинам борьбы с изменением климата, стоит еще раз обратиться к неожиданному примеру прогрессивного поворота в США. Несмотря на то, что Новый зеленый курс - это лишь резолюция, он дает кардинально другое измерение в борьбе с изменением климата. Несмотря на то, что Берни Сандерс еще 2016 был сторонником углеродного налога, уже во время президентской кампании 2020 года он выступал за предоставление налоговых льгот для внедрения возобновляемых источников энергии. Подход прогрессивных демократов изменился: от поддержки налогов на выбросы углерода - к призывам внедрения энергетических стандартов и государственных субсидий для исследования, производства и использования экологически чистой энергетики.
В отличие от цены углеродных налогов, которые обращают внимание потребителей на негативные аспекты перехода на возобновляемые источники, как повышение цен на товары и услуги и потеря рабочих мест, «Зеленый новый курс» подчеркивает преимущества чистой энергетики - улучшение общественного здоровья, уменьшение загрязнения и создание новых рабочих мест.
Вместо того, чтобы брать в пример прогрессивный международный опыт, Украина, субсидируя ископаемые топлива и делая ставки на развитие автомобильной инфраструктуры, ориентируется на то, что уже обречено. Сжигание угля до 2050 года и субсидии для ископаемых топлив - среди вопросов повестки дня. Однако и введение углеродного налогообложения с лазейками для удовлетворения требований международных кредиторов уничтожит положительный трансформационный эффект и даст предприятиям повод для очередного перекладывание бремени на потребителей. План экологической политики в Украине не отвечает требованиям времени, когда откладывание активных и решительных действий несет разрушительные последствия.